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5.1
L'autonomia imprenditoriale Con l'espressione "autonomia imprenditoriale"
viene sintetizzata l'analitica elencazione delle autonomie sancite dal
d.lgs. 502/92, resa allora necessaria per differenziare le USL dagli
altri soggetti pubblici che operano in regime di non-autonomia. Il decreto
cosiddetto "Bindi" sceglie una via più breve dal momento che, divenendo
soggetti di diritto privato, le USL sono implicitamente dotate della
più ampia autonomia giuridica, quale è attribuita alle persone fisiche
e alle persone giuridiche dal codice civile. All'USL è dunque riconosciuta
la capacità di gestirsi autonomamente per realizzare gli obiettivi che
le competono, che sono di natura non economica ma sociale.
La formula "autonomia imprenditoriale" è per la verità atipica e senza
altri riscontri: la USL resta sempre un'impresa ambigua, poiché da una
parte agisce come un soggetto di diritto privato che autonomamente persegue
i suoi fini servendosi di strumenti imprenditoriali, dall'altra le viene
confermata la natura pubblica, necessaria perché il sistema sanitario
garantisca il soddisfacimento del diritto all'assistenza per cui è nato.
5.2 L'atto aziendale Un importante elemento di novità è costituito dall'atto
aziendale, documento al quale viene riconosciuta la natura di atto di
diritto privato, con cui le USL si costituiscono in azienda in base
a quanto previsto dall'art. 3c. 1-bis. L'atto aziendale viene adottato
dal Direttore generale (art. 3 c. 1-quater) ed è improntato ai principi
e ai criteri stabiliti dall'attività legislativa regionale (art. 2 c.
2-sexies/b), atti a "disciplinare:
a) l'organizzazione dell'azienda;
b) il funzionamento delle strutture, in relazione al modello organizzativo;
c) le modalità per individuare le strutture operative dotate
di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione
analitica, in una parola i soggetti capaci di agire verso l'esterno
in rappresentanza dell'azienda, con assunzione diretta di responsabilità
gestionale, per le competenze loro assegnate".
La descrizione operata dalla legge in merito all'atto aziendale è molto
generica, ma è evidente l'intento di accostarlo allo statuto di una
società privata di cui l'azienda sanitaria deve imitare l'organizzazione
interna.
Tuttavia, pur introducendo questo ulteriore elemento di "prova" della
privatizzazione in atto, non tutte le ambiguità sono state risolte.
Infatti, mentre nello statuto della società privata è necessario individuare
i soggetti legali rappresentanti e amministratori, l'atto aziendale
non ha lo stesso obbligo poiché tale funzione è attribuita dalla legge
allo stesso direttore generale (l'art. 3 c. 6 del d.lgs. 502/92 recita
testualmente: "Tutti i poteri di gestione, nonché la rappresentanza
dell'unità sanitaria locale, sono riservati al direttore generale").
Inoltre, poiché la personalità giuridica pubblica le viene attribuita
per legge, l'USL non ha la necessità di iscriversi al registro delle
imprese. Permane dunque la difficoltà a definire con chiarezza la natura
giuridica dell'USL, anche se, per la novità di taluni elementi introdotti
dalla nuova normativa, tende ad avvicinarsi ulteriormente al modello
dell'ente pubblico economico.
Se
si considera infatti: - l'adozione dell'atto aziendale con cui l'USL
si costituisce soggetto di diritto privato; - l'organizzazione imprenditoriale
che le si riconosce definendo atti di diritto privato tutti quelli che
regolano la sua attività interna (art. 3 c. 1-ter); - la contabilità
aziendale di tipo privatistico; l'USL risulta caratterizzata da una
regolamentazione giuridica sia di tipo pubblicistico sia di tipo privatistico,
analogamente agli enti pubblici economici. Infatti, anche l'USL, pur
non potendo essere ricondotta al modello dell'ente strumentale della
Regione, risulta vincolata ad essa per diversi aspetti, non marginali:
la capacità degli enti di riferimento, Ministero della Sanità e Regione,
di esercitare poteri di indirizzo e di vigilanza; la nomina del Direttore
generale riservata alla Regione; l'adozione dell'atto aziendale secondo
i principi e i criteri stabiliti dalla legislazione regionale.
L'assimilazione
si può ritenere completa? In realtà la natura dell'USL resta sempre
estranea al modello di riferimento dell'ente pubblico economico, poiché,
come già sottolineato, essa è "economica" nello svolgimento della sua
attività - consistente nel produrre servizi che hanno un certo costo
e dunque richiedono un equivalente finanziamento - ma non nella finalità,
che non è di tipo imprenditoriale perché è legata all'erogazione stessa
dei servizi di assistenza sanitaria e sociale, senza scopo di lucro.
Inoltre, non tutta l'attività gestionale dell'USL potrà essere regolata
da atti di diritto privato: gli appalti di lavoro e i contratti per
forniture e servizi di valore superiore rispetto alla soglia comunitaria
restano sottoposti al diritto pubblico.
Infine, il rapporto di lavoro con il personale negli enti pubblici economici
è regolato esclusivamente dalle norme del Codice Civile e dei contratti
collettivi di lavoro; al contrario l'USL fa ancora riferimento al d.lgs.
29/93, sulla privatizzazione dei contratti di lavoro, così come modificato
ed integrato dai successivi provvedimenti normativi.
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