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1.
La Riforma del 1978 Strettamente legata al processo di privatizzazione
e aziendalizzazione del Sistema Sanitario Nazionale è l'evoluzione che
dagli inizi degli anni Novanta si è avuta negli incarichi di vertice
delle UU.SS.LL., che al loro apparire (legge 23 dicembre 1978 n. 833)
risultavano gestite direttamente da organi di natura politica.
Infatti,
benché dotate di una certa autonomia nella gestione, nell'assunzione
diretta del personale, nelle funzioni di responsabilità del Presidente
del Comitato di Gestione, le UU.SS.LL. erano formalmente istituzioni
dei Comuni, quindi strettamente vincolate ad un potere politico. Organi
principali delle UU.SS.LL., mantenuti con poche modifiche fino alla
riforma degli anni '90, erano: - l'Assemblea generale composta dal consiglio
comunale (o dall'assemblea generale dell'associazione dei Comuni, se
nell'ambito territoriale dell'Usl vi erano compresi più comuni).
Essa eleggeva il Comitato di Gestione, il quale a sua volta procedeva
alla nomina del proprio Presidente;
-
il Comitato di Gestione svolgeva la funzione amministrativa dell'Usl.
Tuttavia, ogni atto predisposto e riguardante l'approvazione dei bilanci
e dei dati consuntivi, la pianificazione e la programmazione sanitaria,
l'organizzazione del personale, i regolamenti interni, le convenzioni,
doveva essere approvato in via definitiva dall'Assemblea generale; -
il Collegio dei revisori dei conti (ridisciplinato con la l. 181/182)
con compiti di verifica dell'attività svolta dall'Usl;
-
l'Ufficio di direzione previsto dalla legge regionale e incaricato
della responsabilità sanitaria e amministrativa dell'Usl. Con la l.
111/1991, recante "Norme sulla gestione transitoria delle Usl" si attuava
la transizione ad un nuovo sistema, stabilendo un nuovo assetto istituzionale
delle stesse: per limitare il ruolo della politica, il Comitato di Gestione
veniva sostituito dal Comitato dei Garanti (è soppresso definitivamente
il 2/3/1993 e le relative funzioni vengono attribuite ai Sindaci o alla
Conferenza dei Sindaci) che affiancava l'attività gestionale, di fatto
sottratta agli Enti locali, di un Amministratore straordinario, dotato
di requisiti specifici di professionalità e preparazione nell'attività
gestionale. E' l'anticipo dell'impostazione manageriale, attraverso
l'istituzione di un organo monocratico inaugurata in via definitiva
con la figura del direttore generale prevista dal d.l. 502/1992.
(1) 2. La riforma bis Con la riforma del 1992, per poter realizzare
il passaggio alla nuova gestione della sanità, al direttore generale,
figura in tutto simile all'amministratore delegato di una società di
capitali, vengono attribuiti poteri di rappresentanza e di gestione
molto ampi, tanto più che non gli si affianca nessun organo di natura
politica. In base a quanto disciplina l'art. 3 c. 6 del d.l. 502/92
(modificato dal d.l. 517/93), "tutti i poteri di gestione, nonché la
rappresentanza dell'unità sanitaria locale, sono riservati al direttore
generale.
Al direttore generale compete in particolare … verificare, mediante
valutazioni comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati, la
corretta ed economica gestione delle risorse attribuite ed introitate
nonché l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa".
A
coadiuvare l'azione del direttore generale si aggiungono: le figure
del direttore amministrativo e del direttore sanitario, il Consiglio
dei sanitari, il sindaco (o la Conferenza dei sindaci), che non svolge
compiti di natura gestionale ma di indirizzo/programmazione/verifica
in merito all'attività svolta, ed infine il Coordinatore dei servizi
sociali, nel caso in cui l'Usl si assuma la gestione di servizi socio-assistenziali
"facoltativi", per conto degli enti locali, con oneri a carico degli
stessi.
(2) Da questa rapida disamina risulta evidente che, in risposta all'esigenza
di una gestione efficace, la nuova legge si è orientata innanzitutto
verso la riduzione e la monocraticità degli organi.
(3) 2.1 Il Direttore Generale: competenze, criteri di nomina, sua sostituzione,
incapacità soggettive Per l'ampiezza delle competenze attribuitele,
la nuova figura dirigenziale delineata dalla legge deve essere in primo
luogo un esperto di management aziendale ed è questa, in effetti, la
qualifica principale richiesta. Al direttore-manager spetta di avviare
il sistema sanitario all'acquisizione di quei principi di auto-organizzazione,
responsabilità, trasparenza, flessibilità, qualità, efficienza, efficacia
che caratterizzano ogni azienda.
(5)
In conformità ai principi aziendalistici, il rapporto di lavoro del
direttore generale e dei suoi collaboratori (direttore amministrativo
e direttore sanitario) è disciplinato dal diritto privato, si protrae
per 5 anni ed è rinnovabile ma non oltre il 70° anno di età. Tale rinnovo
non è supportato da garanzie, giusto segnale, questo, della tendenza
a voler incentivare la corretta ed efficace gestione delle Aziende della
Salute. La nomina del direttore generale spetta al Presidente della
Giunta regionale, previo avviso da pubblicarsi almeno 30 gg. prima,
sentito il parere del Consiglio regionale.
Ogni candidato dovrà presentare una domanda da cui risulti in possesso
dei requisiti richiesti: - diploma di laurea; - documentata competenza
gestionale, acquisita in attività di direzione tecnica e amministrativa
di enti pubblici o privati, con incarico dirigenziale per almeno 5 anni.
Qualora la Regione, entro i termini stabiliti, non abbia provveduto
alla nomina del direttore generale, essa viene effettuata dal Consiglio
dei Ministri su proposta del Ministro della Sanità. Riguardo all'attività
del direttore generale, nel caso in cui egli prenda dei provvedimenti
in difformità rispetto al parere del direttore amministrativo e del
direttore sanitario, è obbligato a motivare. Il direttore generale può
delegare a svolgere le sue funzioni in caso di assenza il direttore
amministrativo o il direttore sanitario; in mancanza di delega le funzioni
dirigenziali vengono assunte dal più anziano (da notare che nella nuova
gestione non si dà spazio all'anzianità di servizio).
Se l'assenza si prolunga oltre i 6 mesi, per garantire la continuità
gestionale e la buona amministrazione dell'azienda, si provvede alla
sostituzione del direttore generale nei seguenti casi: - se ricorrono
gravi motivi; - se la gestione presenta una condizione di grave disavanzo;
- se sono state violate le leggi o i principi di buon andamento e di
imparzialità dell'amministrazione.
Nel
caso in cui le Regioni, sciolto il contratto con il direttore generale,
non provvedono ad una nuova nomina, vi provvede il Consiglio dei Ministri,
su proposta del Ministro della Sanità (art. 3 c. 6).
In
effetti, in merito all'interruzione del rapporto di lavoro, la legge
tende ad escludere quelle motivazioni riferibili ad ordinarie disfunzioni
che potrebbero determinare una illegittima ingerenza del potere politico
rispetto all'autonomia della gestione manageriale, che comporterebbe
la revoca di direttori generali "sgraditi" alla Regione. Il riferimento
ai "gravi motivi" sembra invece poter tutelare il direttore generale
dalla risoluzione illegittima del contratto. (5)
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